一 低碳發(fā)展已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略
氣候變化的威脅，使得人類社會正在沒有選擇地步入以低能耗、低碳排放為特征的低碳發(fā)展新時代。
從我國的現(xiàn)實看：2000—2010年，基礎能源消費量每年都在遞增，二氧化碳排放量增速也很快。而我國已探明的石油、天然氣等能源的人均擁有儲量卻明顯低于世界平均水平。不言而喻，低碳發(fā)展已經(jīng)成為我國不得不面對的緊迫任務。
我國高度重視低碳發(fā)展，不僅對國際社會做出了“碳減排承諾”（在2020年前單位GDP二氧化碳排放比2005年下降40％－45％），而且繼“十一五”之后又提出了“十二五”時期的節(jié)能減排目標（單位GDP能耗下降16％、CO2排放下降17％），甚至以主動調(diào)低經(jīng)濟發(fā)展速度指標（“十二五”時期GDP增速降至7％）來表明加快經(jīng)濟發(fā)展方式向低碳發(fā)展轉(zhuǎn)變的決心和意志。這標志著低碳發(fā)展已經(jīng)提升為國家戰(zhàn)略。
我國在努力轉(zhuǎn)向低碳發(fā)展方面取得了一定進展。國家把節(jié)能減排作為推動低碳發(fā)展的重要抓手，“十一五”時期就提出了單位GDP能耗降低20％左右、主要污染物排放總量減少10％的約束性指標。國務院成立了節(jié)能減排工作領導小組，發(fā)布節(jié)能減排綜合性工作方案，采取強化目標責任、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、實施重點工程、推動技術(shù)進步、強化政策激勵、加強監(jiān)督管理、開展全民行動等一系列政策措施。
“十一五”期間，全國單位GDP能耗下降了19.1％，以能源消費年均6.6％的增速支撐了國民經(jīng)濟年均11.2％的增速，能源消費彈性系數(shù)由“十五”時期的1.04下降到0.59；二氧化碳減少排放14.6億噸，得到國際社會的認可，也體現(xiàn)了負責任大國的形象。
二 主體缺乏動力是低碳發(fā)展緩慢的主因
必須直面的客觀事實是：我國正處于工業(yè)化、城市化加速發(fā)展階段，缺油、少氣、富煤炭的高碳能源稟賦特征，以制造業(yè)和重化工業(yè)為主的高碳產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征，以及經(jīng)濟規(guī)模、城市規(guī)模擴張對能源的剛性需求增長等，無不對低碳發(fā)展構(gòu)成嚴峻的挑戰(zhàn)。作為一個負責任的發(fā)展中國家，我國對氣候變化和環(huán)境問題高度重視?！笆晃濉逼陂g，我國采取了多項舉措優(yōu)化升級能源結(jié)構(gòu)，為實現(xiàn)節(jié)能減排目標而積極努力。“十一五”規(guī)劃也將節(jié)能減排指標確定為約束性指標，“十一五”末，有些地區(qū)甚至不惜以拉閘限電來確保指標的完成，但“十一五”單位GDP能耗實際降低19.1％，盡管已經(jīng)十分接近，但仍未真正完成降低20％的目標。由此不難看出低碳發(fā)展之路艱難曲折。
低碳發(fā)展之所以舉步維艱，除上述客觀因素制約外，更主要的是由行為主體缺乏動力的主觀因素決定的。政府、企業(yè)和公眾是拉動經(jīng)濟發(fā)展方式向低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型的“三駕馬車”，低碳轉(zhuǎn)型的“魂”最終要落在由這三方共同構(gòu)成的“體”上。因而，三方是否能統(tǒng)一認識，是否能有積極性，決定了三駕馬車的行駛方向和速度。事實上，低碳發(fā)展在我國基本上處于“觀念上被認可，現(xiàn)實中被否決”的尷尬狀態(tài)。其根源是：利益博弈的結(jié)果往往不利于行為主體將行為方向指向低碳發(fā)展。
1.低碳與增長：政府利益權(quán)衡仍慣性地傾向于增長優(yōu)先
作為低碳發(fā)展重要抓手的節(jié)能減排指標，與GDP增長等指標都是政府主動提出的政策目標。政策目標的多樣性決定了政府需要在多目標間進行權(quán)衡，確定多目標完成的次序。
由于改革開放幾十年來，政府的主要職責是保證經(jīng)濟增長，GDP成為考核官員政績的首要指標，且GDP指標通常又是由地方政府主動提出的，與地方財政收入密切相關，因而，政績?yōu)橄取DP崇拜的現(xiàn)象仍很普遍，地方政府對于完成GDP指標很有積極性，為了保障GDP指標的完成，都將招商引資作為工作重點，熱衷于投資產(chǎn)業(yè)能耗較高、但見效快的第二產(chǎn)業(yè)項目（特別是重化工業(yè)項目），熱衷于投資面子工程和形象工程。而獲得GDP所需支付的經(jīng)濟和環(huán)境成本并不需要由政府和官員個人來承擔。
盡管2007年，國務院頒布的《節(jié)能減排綜合工作方案》規(guī)定將節(jié)能減排指標完成情況納入各地經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系，并作為政府領導干部綜合考核評價的重要內(nèi)容，使之與GDP增長指標一樣成為“一票否決”的考核目標。地方政府不得不同時承擔起兩套指標體系所帶來的壓力。但由于節(jié)能減排指標是自上而下下達的，地方政府只是被動地執(zhí)行，本身并沒有特別的動力去推動需要巨大投入而并不能帶來近期實際利益的節(jié)能減排。再加上節(jié)能減排政策目標在實際執(zhí)行過程中，具有可協(xié)商性、可變通性和不可追究性，地方可以不斷地和中央進行協(xié)商，力求降低節(jié)能減排目標；即使未完成目標，負責節(jié)能減排工作的國家發(fā)改委和國家環(huán)保部也并不具有對地方的執(zhí)法職能，更沒有對地方政府人事上的任免權(quán)?！耙黄狈駴Q”制在很大程度上難以執(zhí)行到位，難以發(fā)揮其政策效力。
不難看出，節(jié)能減排指標的約束力遠不如GDP指標硬，這種約束力的不均衡，使得各級政府在進行利益權(quán)衡時，難以改變既有的思維和行為慣性，仍會更青睞于GDP，會更多地將天平的砝碼向GDP傾斜。特別是在全球經(jīng)濟衰退和中國經(jīng)濟進入增長轉(zhuǎn)換期的當下，保增長的壓力會令更多的關注被投放到GDP上，使之成為首要目標；而節(jié)能減排、低碳發(fā)展次序則會習慣性地后移，讓位于GDP增長，成為延后再議的事。
2.成本與收益：企業(yè)利益權(quán)衡仍傾向于高碳路徑依賴
企業(yè)作為“經(jīng)濟人”具有趨利性的本能，追求自身利益的最大化。成本與收益的權(quán)衡決定企業(yè)的行為方向。
在傳統(tǒng)的高碳發(fā)展模式下，企業(yè)并不承擔環(huán)境污染的成本，環(huán)境成本具有外部性。因此，企業(yè)的私人成本小于社會成本，在利益驅(qū)動下，企業(yè)并沒有實行低碳發(fā)展的內(nèi)在動力。
低碳發(fā)展需要低碳技術(shù)創(chuàng)新，而低碳技術(shù)創(chuàng)新面臨著成本和收益不對稱的問題。低碳技術(shù)創(chuàng)新對于企業(yè)而言，意味著要增加低碳技術(shù)、設備、產(chǎn)品的研發(fā)與應用的投入成本，增加淘汰現(xiàn)有專用設備的沉沒成本等。盡管這種創(chuàng)新活動具有巨大的社會價值，但由于創(chuàng)新者要承擔全部的失敗成本，而一旦成功，由于模仿的存在，他又不得不與別人分享發(fā)現(xiàn)的成果，結(jié)果往往使得低碳創(chuàng)新的社會收益大于創(chuàng)新者的經(jīng)濟收益。
關鍵的低碳技術(shù)主要有三種：低碳能源技術(shù)、新型發(fā)電技術(shù)以及碳捕獲和封存技術(shù)（CCS）。有些低碳技術(shù)已經(jīng)成熟，如整體聯(lián)合氣化循環(huán)發(fā)電（IGCC）技術(shù)、天然氣聯(lián)合循環(huán)發(fā)電（NGCC）技術(shù)等，但目前在我國尚未得到有效運用和推廣，關鍵在于成本高、風險大和收益的不確定性。比如我國從20世紀80年代起就跟蹤IGCC技術(shù)的發(fā)展，也建成了一些重點示范項目，但由于其設備和關鍵技術(shù)需要從發(fā)達國家引進，IGCC發(fā)電廠的初始造價偏高（示范電廠單位造價約是燃煤電廠的兩倍），建設工期長，使得測算出的上網(wǎng)電價、熱價不具備市場競爭力。
低碳技術(shù)創(chuàng)新成本與收益的不對稱，使企業(yè)在缺乏合理利益刺激的情況下，對低碳發(fā)展缺乏主動性和積極性，寧愿維持對傳統(tǒng)高碳能源、技術(shù)、設備的路徑依賴，也不愿主動放棄建立在環(huán)境成本外部性基礎上的既得利益。
3.付出與回報：公眾利益權(quán)衡仍對低碳消費缺乏熱情
公眾的消費行為是為了滿足其生活質(zhì)量不斷提高的需求。因而，在消費能力一定的前提下，消費支出與需求滿足程度的權(quán)衡，成為決定其消費行為方向的根本。
面對使用價值相同的消費品時，公眾是否選擇購買和使用節(jié)能低碳消費品，在很大程度上取決于價格因素。通常低碳產(chǎn)品的研發(fā)和推廣成本較高，價格也較高，會影響公眾的購買和使用意愿。以空調(diào)為例，國家出臺了鼓勵政策：自今年6月1日起至明年5月31日，消費者購買1級、2級能效的定速、變頻空調(diào)，可享受節(jié)能補貼。政策好，公眾的節(jié)能觀念也有，但無奈產(chǎn)品相對較貴。因而，普通公眾并沒有太大的積極性去為價格較高的節(jié)能家電捧場。
面對不同的消費方式時，公眾是否選擇更節(jié)能低碳的消費方式，在很大程度上取決于需求因素。隨著生活水平的提高，公眾不僅僅追求基本生活需求的滿足，而且開始滋生出“便利嗜好”、“奢侈和面子消費”等需求。以汽車消費為例，公眾并非不知道乘坐公交車比開私家車低碳、省錢。但是，由于乘公交車沒有自己的空間，時間上需要等候、不自由，還經(jīng)常沒有座位、不舒適等。因此，在政府鼓勵汽車消費的政策下，很多人在有支付能力的前提下，會選擇放棄公交出行，購買私家車來滿足更方便、舒適的出行需要，滿足追求時尚生活、享受駕駛樂趣、提升生活品質(zhì)等多方位的需求。
付出與回報的不對稱，使得公眾對低碳消費的認可度不高，影響了其低碳消費的熱情。
三 調(diào)整利益天平是撬動低碳發(fā)展的關鍵
既然利益權(quán)衡的結(jié)果影響了行為主體投身于低碳發(fā)展的積極性，成為導致低碳發(fā)展陷入困境的主要原因。那么，調(diào)整利益砝碼，調(diào)動主體積極性，便成為撬動低碳發(fā)展的關鍵。
1.平衡低碳與增長的利益天平，激發(fā)政府低碳發(fā)展動力
要扭轉(zhuǎn)政府低碳與增長天平的失衡狀態(tài)，就需要在天平兩端分別做加、減法，即：增加低碳砝碼，減少增長砝碼，使天平兩端趨向平衡。以激發(fā)各級政府低碳發(fā)展的內(nèi)在動力。
增加低碳砝碼，關鍵是要實現(xiàn)節(jié)能減排、低碳發(fā)展政策目標的法律化。首先，需要將節(jié)能減排，特別是減少碳排放的理念納入到能源或環(huán)境保護相關法律之中，使其成為基本法律原則之一。其次，除了在《節(jié)約能源法》中對目標責任制做出原則性規(guī)定外，還需要分別對節(jié)能減排指標的制定、分解、執(zhí)行、考核以及責任等方面做出具體的法律規(guī)定。確保節(jié)能減排指標的設定與分解更科學、民主、規(guī)范，對執(zhí)行過程的監(jiān)督更嚴格，對指標體系的考核更嚴謹，責任追究更到位。第三，突出節(jié)能減排、低碳發(fā)展目標完成情況在政績考核中“一票否決”的地位。對該目標完成好的官員，優(yōu)先考慮提升，并給予經(jīng)濟上的獎勵；完不成的官員，不予考慮提升，甚至根據(jù)責任的大小，還有可能被免職、降級，并承擔相應的黨紀、政紀處分或法律處罰等。以增強節(jié)能減排、低碳發(fā)展目標的約束力度。
減輕增長砝碼，關鍵是給過熱的GDP降溫。首先，國際國內(nèi)發(fā)展大勢，使得這種降溫恰逢其時，不僅國家要主動調(diào)低經(jīng)濟增速指標，而且，各級地方政府也應適時、主動地放緩增速。只有將高速行駛車輛的速度降下來，才能轉(zhuǎn)彎，才能為經(jīng)濟發(fā)展方式的低碳轉(zhuǎn)型提供條件，創(chuàng)造空間和機遇。其次，降低對GDP增長的激勵力度，改變一俊遮百丑的現(xiàn)象。在政績考核中，GDP指標完成得再好，也不能抵消節(jié)能減排指標未完成的責任，不得予以提升等。
2.調(diào)整成本與收益天平，激勵企業(yè)低碳發(fā)展積極性
要扭轉(zhuǎn)企業(yè)低碳發(fā)展的成本與收益不對稱狀態(tài)，就需要利用多種政策和手段，降低低碳成本，提高低碳收益預期，使其成本與收益趨向合理，調(diào)動企業(yè)低碳發(fā)展的主動性和積極性。
降低低碳發(fā)展成本，需要將外部性的環(huán)境成本內(nèi)部化。其主要政策工具是碳稅和碳補貼。通過征收碳稅，可以使高碳企業(yè)的環(huán)境成本被納入企業(yè)成本，增加了高碳成本，意味著降低了低碳的相對成本。通過給予低碳企業(yè)碳排放補貼和較優(yōu)厚的初始碳排放配額，可以使其從政府和碳排放權(quán)交易市場獲得減少碳排放、降低環(huán)境外部成本的補償，從而降低低碳成本。
降低低碳創(chuàng)新成本，需要政府切實加大對低碳創(chuàng)新的推動力度。通過加大政府投入，加快低碳關鍵技術(shù)、能源、設備的研發(fā)、引進、消化、吸收和國產(chǎn)化，降低其成本。通過增加財政補貼和稅收優(yōu)惠，降低企業(yè)低碳技術(shù)研發(fā)與應用、設備更新、產(chǎn)品生產(chǎn)的成本。通過加大風險資金投入，降低企業(yè)低碳投入的風險等。
提高低碳發(fā)展收益，需要政府切實加大對低碳創(chuàng)新的保護和扶持力度。通過完善低碳知識產(chǎn)權(quán)保護，稅收抵免和新技術(shù)的消費抵免，政府采購，技術(shù)授權(quán)，管制標準和認證制度等，保護企業(yè)低碳創(chuàng)新的合法收益。
3.調(diào)節(jié)付出與回報天平，喚醒公眾低碳消費熱情
要改變公眾低碳消費的付出與回報不對稱狀態(tài)，就需要利用多種政策和手段，調(diào)節(jié)低碳付出與回報預期，使之趨于合理，讓公眾通過利益權(quán)衡，樂于為低碳消費買單。
針對影響公眾購買低碳消費品的價格因素，需要通過降低使用價值相同的低碳消費品的相對價格，來提高公眾認可度。一是加大對低碳消費品購買者的直接補貼力度，降低低碳消費品的實際價格；二是對低碳消費品生產(chǎn)給予政策扶持，鼓勵企業(yè)進行規(guī)?；a(chǎn)，降低低碳消費品的生產(chǎn)成本和銷售價格；三是通過實行階梯電價制度，增加節(jié)能的經(jīng)濟利益，提高節(jié)能低碳消費品的價格競爭力；四是建立高碳消費品的限期退市制度，嚴禁新的同類高碳產(chǎn)品進入市場，優(yōu)化低碳消費品的市場競爭環(huán)境。
針對影響公眾選擇低碳消費方式的需求因素，需要通過提高低碳消費方式的需求滿足程度，來提升公眾的認可度。比如，通過提高公共交通的方便、快捷和舒適度，來提高公眾選擇低碳出行的頻率；通過調(diào)節(jié)燃油、過路費、存車費價格等，使公眾通過成本核算，減少駕車出行的頻率等。更重要的是要協(xié)調(diào)與公眾消費相關的國家政策，清理其中與鼓勵低碳消費目標相左的政策，刺激合理消費，引導低碳消費，限制過度消費、奢侈消費，促進公眾消費方式從高碳轉(zhuǎn)向低碳.